注册会计师行业规范管理的意见

    合并的目的是实行规范化管理，促进行业健康发展，更重要的任务是为实现上述注册会计师行业发展目标，研究建立适应我国社会主义市场经济的注册会计师行业规范化管理体制，制定相应的规范化管理制度和管理措施，建立以自律为主的“独立、客观、公正”的行业运行机制、培育高效、有序的注册会计师服务市场。

　　(一)政府对注册会计师行业的管理

　　目前我国注册会计师行业混乱的一个主要原因是政府有关部门参与过深，干预过多。因此，规范注册会计师行业的管理，首先要摆正政府的位置，转变职能，正确处理好政府与注册会计师行业的关系，从微观事务管理中摆脱出来，实现其宏观管理和高层次监督。

　　1．政府主管部门对注册会计师行业的管理模式

　　鉴于我国国情，政府对注册会计师行业的管理可选择以行业自律管理为主，政府对其指导、监督和宏观管理。我国1993年10月颁布了《中华人民共和国注册会计师法》中明确规定国家两级财政部门是注册会计师行业的主管部门，多年的管理，已经积累了较丰富的经验，可继续管理注册会计师行业，职能如下：

　　——制定和颁布相关法律，对注册会计师行业的地位、行业自律组织、会计师事务所的设立、执业资格以及执业行为、违规处罚进行明确规定，使注册会计师行业可以依法运行。

　　——培育和扶持注册会计师服务市场，为注册会计师事务所规范执业创造条件。改善注册会计师的执业环境。

　　——授权注册会计师行业组织协助政府管理部门对行业的具体业务进行自律管理。

　　——两级财政部门依法审批从事注册会计师业务的机构，对执业情况进行年度检查。

　　——国务院财政部门负责制定注册会计师资格全国考试办法，并统一制定注册会计师证书。

　　——各级财政部门依法监督会计机构、注册会计师的执业情况，对会计机构、注册会计师的违法行为依法进行处罚。

　　2．政府其他管理部门对注册会计师行业的管理

　　除了政府主管部门外，根据管理职能，还有一些政府管理部门对注册会计师行业进行相关的监督和管理，包括：

　　工商管理部门：根据有关法律，工商管理部门对注册会计师行业的管理有两项内容。一是对成立的执业机构进行工商登记；二是对执业机构业务范围的监督，监督会计师事务所的经营活动、检查其业务范围是否合法、考核其经营管理状况如何，并且每年对执业机构依法进行年检。

　　民政部门：对中国注册会计师协会进行登记注册，并对其各种活动进行监督管理。

　　税务部门：对注册会计师事务所的经营活动依法征税，对违反税收制度的机构依法进行处罚。

　　3．政府有关部门对注册会计行业的监督

　　证券监管部门、税务部门等许多政府部门作为需求方，需要注册会计师提供独立、客观、公正的服务。这些部门原来都参与某项鉴证行业的直接管理，以保证其所管理的业务和范围得到有效的执行。三师合并后，这些政府部门不应干预注册会计师行业，只需要以法律、制度的形式，对注册会计师提供的服务提出所需要的标准，并按照标准衡量、检查、监督服务质量，对违反者进行惩处。同时，可派专业人员参与注册会计师执业标准的制定，根据本身主管业务的需要，提出相应建议，使注册会计师行业提供的服务，能满足业务管理的需要。

　　(二)注册会计师协会的行业自律管理

　　我国注册会计师行业的发展模式以行业自律管理为主，注册会计师协会在财政部门的指导下负责注册会计师行业的主要管理任务。注册会计师协会是注册会计师行业业内人士选举产生的行业自律管理的社团组织，在民政部门登记。在统一法律规范、统一执业标准、统一监督管理的原则指导下，对注册会计师和执业机构进行监督、管理。

　　1．管理组织机构

　　注册会计师协会是注册会计师行业自律管理的社团组织，管理机构应主要由业内人士组成。最高权力机构是全国会员代表大会；最高决策机构是行业代表大会选举产生的协会理事会；日常办事机构是协会秘书处5行业协会可根据管理的需要下设执业准则委员会、资格审查委员会等若干个专业委员会，负责各方面行业专项管理工作。根据管理工作需要，各专业委员会可吸收相关的管理部门(如证券监管部门、税务部门、国有资产管理部门)人员和行业外的专家参与，以广泛吸收各方面的意见，保证注册会计师行业的独立性、客观性和公正性。

　　2．主要管理职能

　　——维护会员权益和行业利益，促进行业健康发展。

　　——制定注册会计师行业执业准则、规则，执业人员执业道德规则，监督检查实施情况。

　　——组织实施注册会计师资格考试、资格认定、注册登记和年度检查，监督、管理行为规范。

　　——办理会计机构设立、申报的有关事项、监督执业情况，协助政府主管部门进行年度检查。

　　——依法办理、审批及监督、管理境外会计机构和执业人员在境内开展业务的有关事项。

　　——组织注册会计师的培训、交流和研究活动，促进注册会计师队伍执业水平的提高。

　　(三)对注册会计师执业者的管理

　　注册会计师是注册会计师行业的具体执业者，注册会计师的服务质量代表了整个行业的业务水准，对注册会计师行业的规范管理，首先要对具体执业者进行规范管理。

　　1．建立全国统一的注册会计师考试、资格注册制度

　　制度：在《注册会计师法》的原则规定下，由行业主管部门制定《注册会计师执业资格管理办法》、《注册会计师执业资格考试的实施办法》，并以行政性法规形式颁布，体现其严肃性。

　　考试：在主管部门的指导下，由中国注册会计师协会具体负责注册会计师专业资格的全国统一考试工作。“上台阶”性质的专业资格考试，也由注册会计师协会负责。

　　注册：参加注册会计师全国统一考试成绩全部合格，并从事审计业务工作2年以上的，可向当地省、自治区、直辖市注册会计师协会申请注册。注册会计师协会按规定批准注册的，发给财政部统一制定的《注册会计师资格证书》。注册会计师必须成为注册会计师协会的执业会员。承认协会章程；参加一个会计机构的工作，方可执业。对专业资格考试合格者，经注册可由政府主管部门授与更高一级的专业资格。

　　2．对注册会计师执业行为规范的管理

　　注册会计师有义务遵守注册会计师协会制定的执业道．德行为准则、执行执业工作准则。注册会计师协会和政府主管部门对注册会计师执业进行监督，对违规者依法进行处罚，情节严重的，可依法取消其注册会计师的执业资格。

　　(四)注册会计师机构的管理

　　注册会计师行业的社会责任要求其保持执业的独立性、客观性和公正性。这种行业特点，首先需要保证注册会计机构的独立性，不受任何行政干扰，有独立发表审计结论的权利，才能保证其客观、公正性。其次，对具体执业者也要有严格的约束机制。由此，客观上要求建立一种风险、责任和权利高度统一的组织形式，由机构和执业者承担执业的经济和法律责任、严格约束自己执业行为的内部运行机制，使执业机构实现“自主经营、自担风险、自我约束、自我发展”。

　　1．注册会计机构的组织形式

　　根据我国的实际情况和国际上的经验，规范我国注册会计师执业机构的组织形式。

　　首先，完善合伙制的法律体系，建立起一套适用于规范会计师事务所等中介服务机构实行的合伙制的法律、法规，对普通合伙制、有限责任合伙制等组织形式给予明确的法律解释，并据此对现行适用于会计师事务所的法律、规章制度中有关合伙制的条款进行修改。

　　其次，根据国情，建立完善的注册会计师执业机构的组织体系，应根据具体情况采取不同的组织形式。其中，普通合伙制约束力强，适用于中、小型会计机构，在改制初期，应成为我国会计机构的主要组织形式；有限责任合伙制有利于机构向规模化、区域化快速发展，应允许一些比较规范、发展较快的会计机构采用此种组织形式；适当发展个人独资的会计师事务所，既能满足中小工商企业对非审计的会计服务业务的需要，又能充分发挥社会会计人员的作用；采取有限责任制的会计机构。要建立严格的内部约束机制和风险防范机制，真正做到自我承担风险。

　　第三，逐步建立和完善个人财产登记制度和共有财产分割制度，解决合伙制实施过程中合伙人承担无限责任和连带责任义务时的财产兑现问题，保证合伙人制度的顺利实施。

　　第四，建立注册会计师执业责任风险保险制度。合伙制的会计机构，都有承投无限责任的法律约束条款、虽然强制约束了执业者的执业行为，但会计机构和职业者且承担着无限风险，必须建立注册会计师执业责任风险保险制度，以备发生执业责任时使用。执业责任风险保险制度，包括三项内容：一是个人执业责任风险保险金，由执业者从个人的收入中提取一部分存放在个人执业责任风险保险金帐户中；二是建立机构执业责任风险保险基金，从业务收入中提取；三是由机构向社会保险机构购买执业责任风险保险。

　　2．会计机构执业范围

　　注册会计师机构的执业范围，可根据执业人员的专业结构分为几类。

　　综合性的事务所：事务所拥有多种专业资格的专业人员，在符合有关规定的前提下，可综合开展独立审计、企业价值评估、税务代理、会计咨询等多种业务；

　　专业事务所：也可以设立专项服务的专业服务机构，如企业价值评估事务所、税务代理事务所等。专项服务的事务所必须要有相应的专业资格的专业人员。

　　要鼓励会计师事务所进行重组和兼并、合并，向综合性、规模化发展，以适应国际注册会计师行业的发展趋势。

　　3.机构的准入与管理

　　机构的资质审查：鉴于我国中介市场的发育状况，在一定阶段内，注册会计机构的管理仍应实行许可证制度，即由政府主管部门(或由法律授权中国注册会计师协会)根据注册会计师法中关于机构设立的标准和条件进行审批，发放执业许可证后，到工商部门登记注册。从长远模式来看，在建立了规范的执业市场秩序后，机构的设立，可逐步过渡到依法登记备案制。

　　机构的注册登记：资质审查后，申请设立的机构可到工商部门登记注册，工商部门根据规定的资质条件，并根据《企业法人登记管理条例》和《公司登记条例》的规定给予注册。对我国注册会计师机构设立的管理应采取开放态度，即不分什么行业、叫什么名称，只要符合注册会计机构的设立标准，就应依法批准设立。这种管理方式，有利于中介服务机构向规模化、多元化发展，为注册会计师行业提供了开放、公平竞争的环境。

　　执业的管理：中国注册会计师协会依法对注册会计机构的执业质量和执业行为进行监督和管理，要进行不定期的抽查和定期的审查，对违反执业准则的个人和机构给以处罚。